[66]参见(2014)锡民终字第01235号民事判决书。
因此，这类组织同个人之间既不存在权力差距，对个人的影响也不具有不可逃避性，不能与国家权力等同视之，不应诉诸宪法约束。对于村民委员会履行职权过程中出现的与村民之间的争议，也适用行政诉讼法解决。
例如，律师协会对会员最严厉的惩戒措施为取消会员资格。正是因为相关社会保障措施的缺失，国家才转而通过《中华人民共和国妇女权益保障法》第26、27条把对女职工孕产期的保护责任部分地转嫁给用人单位。不同社会强力主体在权力差距和逃避可能性这两个方面的程度不同，各自所应受到的规范强度也应与其对个人造成的侵害风险相称。联邦宪法法院认为，当出现议价能力的结构性失衡并致一方承担巨大义务时，法庭有责任基于民法典的诚实信用原则实施干预。[7]［德］克劳斯—威尔海姆·卡纳里斯：《基本权利与私法》，曾韬译，《比较法研究》2015年第1期。
4年后她父亲的公司破产，银行要求她作为担保人偿付本息共16万马克。而宪法只需确立平等的法律地位，保障主体追求优势后果的正当性，这也是社会活力和创造力的源泉所在。这种地方碉堡化与割据表现在如下方面：第一，分级的统一领导容易带来权力清单不明确、管控处置标准随意。
[46] 胡大一：《弥合裂痕，应对挑战——论全面实施以人民健康为中心的健康中国战略》，载《黄河科学学院学报》2019年第1期。[70]因此，法律应该赋予地方政府在信息管理上相当的形成自由，不能被动接受中央指令才能行使信息管理的权力。建构功能体现组织形式教义学，聚焦组织形式的法律地位及相互关系，在我国重大传染病危机应对的法规范体系中，核心就是处理行政机关内部各种主体的地位及法律关系，尤其是中央政府与地方政府的关系，同时还要处理政府与法律创设的其他组织之间的关系，从而也就是一个结构问题。危机应对网格化的第二个重要原因在于以科学话语为代表的次政治（sub-politics）现象出现。
统一领导首先是危机管理中的基本原则，如何建构一个兼顾权威与效率的高层级统一指挥机构应对危机，是很多国家和区域性国际法律改革的方向,[50]同时它也是中国强调全国一盘棋的行政组织文化特色。信息采集、分析与监测属于日常风险预防手段，在很多国家应急法律中属于危机缓释阶段, 缓释意味着对各种可能出现的风险（与物理因素易受潜在破坏性事件影响有关）进行更高层次的认识和更为系统的分析。
中央政府履行这项职能的正当性就在于它的高位协调能力与宏观洞察能力，能够超越局部利益和视角，通过分析全局来做出最优的安排。[63] 例如司法部即2月24日出台《关于推动严格规范公正文明执法 为疫情防控工作提供有力法治保障的意见》加以规范。[60] M. Waxman, NATIONAL SECURITY FEDERALISM IN THE AGE OF TERROR, STANFORD LAW REVIEW (2012) [Vol]. 64. [61] Bruce R. Lindsay: Federal Emergency Management: A Brief Introduction ，Congressional Research Service2012, p.11. [62] 参见【法】福柯：《规训与惩罚》，刘北成等译，三联书店2003年版。[22] A.Boin, Rhinard, Ekgengren, Managing Transboundary Crises: The Emergence of European Union Capacity, Journal of Contingencies and Crisis Management, 2014, Vol22(3) [23] A. Giddens, The Constitution of Society, PolityPress1984, p.230. [24] Gilpin, and Murphy: Crisis management in a complex world: Oxford University Press2008. P.209. [25] Perrow, The Next Catastrophe, Princeton University Press2007, p.119. [26] 各种现象描述与反思的综合性素材可以参见《财新》封面报道《十六城抗疫记录》，2020年2月17日出版。
[46] 3.基层群众自治组织 《传染病防治法》在第九条赋予居民委员会、村民委员会参与疫情防控与危机应对的权力，法教义学上值得关注的是它们在防疫中的权力清单，并如何其他法律规定的组织工作程序保持衔接和一致。所谓结构化，也就是现代社会关系随着时间的推移而出现一种模式化的特性，通过将这种模式从具体情境中抽离出来加以稳定保障，就能实现远距离的治理（governance at distance）。但现代社会理论告诉我们，公共,, 危机应对在现代性条件下，必然会催生以横向平等尊重，又互相合作、协同与依赖的网格化, 结构。例如《突发公共卫生条例》第三十九条规定医疗卫生机构应当对因突发事件致病的人员提供医疗救护和现场救援。
从一般危机类型学出发，我们需要深刻认识重大传染病危机具有强烈的社会外溢性、社会无差别性、社会情境性和社会整体危害性等特征，并以此作为解释原理来建构组织法教义学体系，从而优化危机应对的组织结构。专家系统具有专业研究能力，但很多时候缺乏影响公众的权力，如何有效平衡二者是宪法学和组织学都要共同关注的课题。
危机应对的系统性还必须强化地方政府的在地协调与异地协作职能。《突发公共事件应对法》第八条规定地方应急指挥部由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成，由行政首长组成的人员使得首长负责制逻辑必然延伸到机构中。
然而，组织要素并不能离开特定组织形式而存在，因此，我们可以组织形式教义学为框架，通过正确处理组织形式内外的结构性关系实现要素的合理配置，最终获得组织结构优化的法律框架。[9]这需要我们进一步先了解什么是重大传染病疫情，突发公共卫生事件是否就是公共卫生危机？以准确发现重大传染病危机的社会本质。[59]在属地管理的规则下，这种压制与侵犯必然主要出现在地方政府。在此次疫情防控中，中央政府提出防疫与恢复经济社会秩序需要统筹兼顾，尤其是优先允许生产经营医用防护物质的企业复工、复产，就是为市场配置要素提供政策保障的转介行政之典型表现。概括来说，在法律上这类组织可以分为独立-权力型，独立-非权力型，非独立-权力型三种，其本质涉及到如何在危机应对中正确处理科学与政治、专业独立与权力控制之间的关系。[2] A. Wildavsky: Searching for Safety: Social Theory and Social Policy, Routledge2018, p.7. [3] B. R. Lindsay Federal Emergency Management: A Brief Introduction Congressional Research Service2012, p.1. [4] 【德】阿斯曼：《秩序理论下的行政法体系体系建构》，林明锵译，北京大学出版社2012年版，第47页 [5] 陈爱娥：《国家角色变迁下的行政任务》，《月旦法学教室》第 3 期（2003）。
[35]在整个体系中，以政府及部门主导，形成中央与地方、上级与下级、政府与部门之间三种层级关系的教义学结构非常明确。《突发公共事件应对法》也规定了监测、分析、通报等措施。
[52]可见，分级的统一领导意味着我们不能在任何时候都将统一领导解释为中央政府统一领导，从权力最终来源角度可以做如此解释，但在具体法律适用时则必须根据危害级别对应行政级别的教义学原则加以解释。第四，组织要素网格化搭建。
美国在司法审查中发展出一个基本框架：需要区分对科学家自主权的限制还是对科学组织或机构自主权的限制，是对科学内容的限制还是对科学过程的限制，是微观管理还是普遍监督。[57]第三，分级的统一领导客观上不利于整体防控疫情，统筹兼顾。
关键词: 突发公共卫生事件。对于重大传染病疫情，我们可以发现它是突发公共卫生事件中最容易演变为社会整体危机的类型，其有四个社会本质将深刻影响行政组织法的建构，构成解释具体规范的基本原理： 第一，重大传染病疫情是典型的社会外溢性风险，极容易构成跨界危机。这里既包括地方政府不同组织形式之间的协调，也包括属地政府与在地建制的军队，地方政府与中央在地的机关、企业，政府与属地企业、社会组织的协调。第七条规定：县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定。
组织法规范需要保持一定的意义幅度，允许适用法律的人根据具体情况，斟酌现实约束条件对法律条文做出最佳解释。按照吉登斯、贝克等社会理论家的认识，工业文明催生的现代社会具有反思理性的特征，所谓反思理性是一种有条理的怀疑之理性，它是跨越各个社会组织的政治联结，[75]确保社会组织之间处在互相监测、学习的状态。
这是因为对于传染病疫情来说，没有抽象意义上的中央信息，疫情信息一定是散点出现，从而具有集成的特点，而集成也就意味着是边缘决定中央而不是相反。[48]【日】盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2010年版，第3页。
例如在《突发公共事件应对法》的框架里，我们就必须妥善处理地方人民政府与属地指挥部的关系，该法从第四十八条到第五十三条赋予了地方各级政府履行统一领导职责或者组织处置突发事件的职能，并具体规定了其针对人身、场所、物质、信息的应急措施甚至强制措施，那么同级指挥部是否也享有这些权力？如二者权力行使发生冲突，内容程序不一致情况下如何处理，本文认为，指挥部更多应该定位于决策和统筹机构，应该尽量减少微观管制权力的运用，因其毕竟缺乏明确的组织法上授权，各种具体管制措施应该依照单行法交由政府及工作部门分别实施。[49] A. Boin, M. Busuioc, M. Groenleer, Building European Union capacity to Management transboundary Crisies: Network or Leader-agency Model, Regulation and Governance, Vol8(4), 2014. [50] Ibid. [51] 见《突发公共事件应对法》立法草案说明。
很多国家法律上的规定都与此有关，例如美国《州际应急管理互助协议》(EMAC)即规定公共危机逾越出一个州是启动州际应急管理互助的法定要件之一，也是根据《联邦灾害缓释与危机援助法令》（the Stafford Act）向联邦政府请求支持的条件。[8] 重大传染病公共危机是一种特殊类型，在法律上它来自于《突发公共卫生事件应对条例》第二条所明确的四种突发公共卫生事件：重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。这种模式在我国公共事件应急法治传统中由来已久，在《突发公共事件应对法》出台前，中国分成不同专业领域来应对各自的突发事件，建国初期即成立中央救灾委员会以协调各个相关部门的防疫、防灾工作。由此，社会整体性危机的本质就是由于传染病疫情的旷日持久使得社会的整体秩序和一般行为模式受到影响，由此会引发各种次生矛盾与伤害，甚至导致价值观冲突。
宪法规定的民主原则尤其可以约束那些没有明确行政法主体地位的组织、未经民主程序做出、尤其涉及到对公民权利义务处分的行为，防止危机应对演变为地方寡头政治。[27] 【德】阿斯曼：《秩序理论下的行政法体系体系建构》，林明锵译，北京大学出版社2012年版，第226页。
这两项权力根据该法都属于国务院卫生行政部门和省级人民政府，但是《突发公共事件应对法》第四十三条县级以上地方各级人民政府…发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期却赋予了县以上各级地方政府均有预警发布和宣布进入预警期的权力，二者是否冲突？在本文看来，二者并不冲突，《传染病防治法》第十九条只是对省级政府的预警权做出规定并没有明确排除县级地方的预警权，而《突发公共事件应对法》第四十三条规定的发布相应级别警报、宣布有关地区的限制性规定说明县以下政府只对于一般级的突发事件在县级行政区域内享有预警发出和发布权，它无权发布其他级别事件、其他行政区域，更不能发布全省的预警信息，因此与省级政府统一发布本省的预警信息并不矛盾，相反正符合我国突发公共事件分级的统一领导和传染病防治需要最大程度切断传染源之目的解释要求。[71]这毫无疑问要以信息采集和监测为前提，且应该是各级地方政府都拥有的权力。
各种组织要素的配置、安排需要根据具体情况予以调整。其次，要求尊重组织裁量。
